自民國三十九年我國劃定地方行政區以來，除了民國五十六年台北市、民國六十八年高雄市升格為直轄市外，就再未有大規模的行政區調整。然而，隨著台灣社會、經濟、環境各方面的變遷，各地都市實質發展的現況，與數十年不變的行政區劃，已形成巨大落差，而以行政區劃為基礎，沿用已久的財政收支劃分方式，亦嚴重影響國家財政與資源分配的合理性，阻礙了地方的均衡發展，同時，長期仰賴中央所掌握的財政資源，亦成為落實地方自治民主的障礙。
民國九十五年五月，地方制度法修正，台北縣依法自動升格為準直轄市，再度使各直轄市與縣市間財政分配問題浮上檯面，更凸顯我國北、中、南區域發展失衡的嚴重問題。去年，行政院規劃了縣市改制升格的方案，引發了各縣市有為者亦若是的爭相競逐，而拼升格的基本目的，不外乎就是要獲取更大的財政資源。在行政院核准台北縣、台中縣市、高雄縣市和台南縣市的改制升格後，今年底，我國直轄市五都及北、中、南三大都會生活圈的空間發展架構即將成形。然而，巧婦難為無米之炊，整體國家稅收畢竟有限，五都強勢競逐，其他縣市更是嗷嗷待哺，大家都要更多資源，資源究竟該如何分配，才能夠在縣市整併、五都升格的未來，發揮最大效益呢？
平衡區域發展資源
事實上，現行的財政收支劃分法，目的本在規範各級政府財政收支的劃分，以調劑地方財政之虛盈並藉以平衡區域發展，同時降低各級政府間垂直與水平兩方面的財政差距，然而，地方自治數十年來的結果，各界對統籌分配款的爭議卻有爭無減，即便連當前的行政院長，都頻在行政院院會等重要場合，有感而發表達政府建設仍重北輕南之憾。如今面臨縣市整併，是挑戰更是契機，研修符合國家未來空間發展架構，具時代性的財政收支劃分法，真正發揮平衡區域發展之效，此其時也；未來的財政劃分，除了要符合制度化與透明化原則，整合統籌分配款與專案補助制度外，還必須針對行政區的發展定位，區分都會型直轄市與非都會型縣市之規模水準做不同考量，以前者朝全球化世界都市競爭目標努力，並帶動鄰近之後者區域產業、經濟整體發展。此外，未來中央及地方政府間統籌分配款的分配與補助款的商討，亦應於制度中建構合理可行的激勵機制，讓地方政府有足夠誘因自闢財源，甚或鼓勵不同政府間的協力，以合作型代替競爭型計畫，以互利共享方式爭取預算之補助。
建立跨域治理機制
此次地方制度法修正所隱含最大的意義，即在結合國土空間發展策略，平衡北、中、南三大區域，輔以前述國家財政資源重新分配，更有利於地方區域經濟發展及國家總體競爭力提昇。然而，欲達到此目的，關鍵還在於區域資源的密切整合與有效利用。
此次行政區劃調整過程，除了北、中、南三大都會生活圈新增併的五個直轄市外，甚至還有大家習知的農業縣，亦提出了升格要求，原因無他，即在於擔心三大都會區域五大直轄市的核心地位確立後，會使未升格整併的縣市遭到邊緣化命運，以致財政資源分配及地方建設經費縮減，造成更負面影響。而為了避免上述的情況，跨域治理機制的建立，實在刻不容緩。今日全球化趨勢、資訊科技倍速發展、知識經濟潮流快速變遷環境下，政府在治理上面對的是一個複雜又綿密的社會環境網絡體系，由於資源的互相依賴、功能的整合需求、議題的跨領域複雜度、決策的公開透明及全球性的競爭合作，跨域治理機制的建立，尤其顯得重要，而在三大都會生活圈發展架構下，特別是跨行政疆界的治理議題上，其可能的方向包括：
1.修正地方制度法或制訂其他專業法律、規章就跨域合作事務進行法制之建構。
2.推動地方公共服務協議，建立、強化跨行政區對話平台與協調機制、形塑地方策略伙伴關係，中央政府提供財政誘因，促進區域合作機制運行，增進區域間各縣市的共同建設與發展。
3.賦予三大區域五都加強區域建設規劃、帶動鄰近地區發展的責任及更大自治權限，塑造城市特殊魅力，吸引多元化人才參與發展，朝區域經濟中心方向前進。
共享區域軟、硬體建設成果
在平衡區域發展資源、建立跨域治理機制後，最重要的即是落實跨域治理的執行，以期在即將成形的五都及北、中、南三大都會生活圈的國家空間發展架構下，真正能夠以區域為核心，達成共享區域軟、硬體建設成果，平衡北、中、南三大都會區域發展的目標，而具體的執行策略，包括：
1.公共議題的跨區域合作動員，以發揮區域整體綜效。
2.公共建設以區域性思惟合建共享，並仍保有地方特色。
3.區域經濟活動、行銷之互補整合，以發揮群聚優勢。
4.區域生產運銷、通路之建立共享，以直轄市帶動全區域發展。
唯有透過這些實質的執行策略，才能將政府的各項施政作為真正以跨域治理的方式去落實，這次我國的地方自治史上最重要的行政區調整，才能真正發揮效用。
以高雄的大眾捷運為例
茲以大眾運輸系統的建置發展為例來看，當年底行政區整併後，南部生活圈勢必形成高雄、台南雙核心，透過密集班次的高速鐵路連結；而整個生活圈內，包含高雄、台南在內各不同層級的主、次要都市，其城際運輸則經由臺鐵捷運化發展來獲得滿足，同時，經建會為因應行政區整併後，區域核心城市與衛星城市間的運輸需求，亦完成了都會區域通勤鐵路系統之研究，其中於南部區域，共規劃有五條通勤廊帶，以擔負城際大眾運輸之責。然而，都市內的大眾運輸呢？交通部似乎不如經建會已意識到國土發展的新貌，仍遽以並不足形成完整服務路網的現有捷運路線財務績效來抵擋整體發展的需求，要求各都市沿用每況愈下的公車系統解決大眾運輸問題，如此政策，與過去數十年來的作法完全無異，何能因應未來以區域為核心的發展？
本文以為，政府應以國家經濟基礎建設的眼光來看待大眾運輸系統，以其可帶來的經濟、社會效益評斷可行性，並以國土計畫達成區域平衡發展目標而非已定型的現存都市財政條件（否則將形成台北無限制擴張的不均衡發展）為準據，參考前面所提平衡區域發展資源的方法，採合理可行激勵機制，鼓勵不同政府間協力提出跨域合作型，包含捷運、輕軌、公車等不同層級的大眾運輸系統整合性計畫，代替個別提案、資源爭奪、零和競爭型的建設計畫，以互利共享方式爭取預算補助，共同建構不同層級都市內適當的運輸服務。而身為區域雙核心的高雄、台南兩市，在享有核心都市較佳資源，有幸建置符合都會規模需求的捷運、輕軌系統同時，必須將這些公共利益分享予鄰近地區，使其居民在經由其他大眾運輸工具抵達核心都市時，能夠以更合理的價格使用（例如大倫敦市週邊地區鐵路與倫敦地鐵、公車整合，長程鐵路定期票已含括使用市內大眾運輸系統權利），讓全區域民眾都能共享各項跨域治理軟、硬體建設成果。而除此交通建設成果外，配合大眾運輸系統，核心都市內沿大眾捷運路線的場站土地開發、商業聚集、產業發展、低碳綠色運輸、高品質生活環境，使其成為真正重要的區域核心、生產與消費中心，鄰近地區內的人口就業不再需要離鄉背井到台北，經濟活動與生產運銷都能在區域核心都市尋找到最佳機會，整個區域才能藉由本次行政區的整併獲得再出發的動能，國土計畫平衡北、中、南都會區域發展的目標，才可能實現，這不僅是為了各區域居民生活平等的實踐，更是國家未來永續發展必須面對的重要挑戰。
（本文刊登於城市發展半年刊第九期）
民國九十五年五月，地方制度法修正，台北縣依法自動升格為準直轄市，再度使各直轄市與縣市間財政分配問題浮上檯面，更凸顯我國北、中、南區域發展失衡的嚴重問題。去年，行政院規劃了縣市改制升格的方案，引發了各縣市有為者亦若是的爭相競逐，而拼升格的基本目的，不外乎就是要獲取更大的財政資源。在行政院核准台北縣、台中縣市、高雄縣市和台南縣市的改制升格後，今年底，我國直轄市五都及北、中、南三大都會生活圈的空間發展架構即將成形。然而，巧婦難為無米之炊，整體國家稅收畢竟有限，五都強勢競逐，其他縣市更是嗷嗷待哺，大家都要更多資源，資源究竟該如何分配，才能夠在縣市整併、五都升格的未來，發揮最大效益呢？
平衡區域發展資源
事實上，現行的財政收支劃分法，目的本在規範各級政府財政收支的劃分，以調劑地方財政之虛盈並藉以平衡區域發展，同時降低各級政府間垂直與水平兩方面的財政差距，然而，地方自治數十年來的結果，各界對統籌分配款的爭議卻有爭無減，即便連當前的行政院長，都頻在行政院院會等重要場合，有感而發表達政府建設仍重北輕南之憾。如今面臨縣市整併，是挑戰更是契機，研修符合國家未來空間發展架構，具時代性的財政收支劃分法，真正發揮平衡區域發展之效，此其時也；未來的財政劃分，除了要符合制度化與透明化原則，整合統籌分配款與專案補助制度外，還必須針對行政區的發展定位，區分都會型直轄市與非都會型縣市之規模水準做不同考量，以前者朝全球化世界都市競爭目標努力，並帶動鄰近之後者區域產業、經濟整體發展。此外，未來中央及地方政府間統籌分配款的分配與補助款的商討，亦應於制度中建構合理可行的激勵機制，讓地方政府有足夠誘因自闢財源，甚或鼓勵不同政府間的協力，以合作型代替競爭型計畫，以互利共享方式爭取預算之補助。
建立跨域治理機制
此次地方制度法修正所隱含最大的意義，即在結合國土空間發展策略，平衡北、中、南三大區域，輔以前述國家財政資源重新分配，更有利於地方區域經濟發展及國家總體競爭力提昇。然而，欲達到此目的，關鍵還在於區域資源的密切整合與有效利用。
此次行政區劃調整過程，除了北、中、南三大都會生活圈新增併的五個直轄市外，甚至還有大家習知的農業縣，亦提出了升格要求，原因無他，即在於擔心三大都會區域五大直轄市的核心地位確立後，會使未升格整併的縣市遭到邊緣化命運，以致財政資源分配及地方建設經費縮減，造成更負面影響。而為了避免上述的情況，跨域治理機制的建立，實在刻不容緩。今日全球化趨勢、資訊科技倍速發展、知識經濟潮流快速變遷環境下，政府在治理上面對的是一個複雜又綿密的社會環境網絡體系，由於資源的互相依賴、功能的整合需求、議題的跨領域複雜度、決策的公開透明及全球性的競爭合作，跨域治理機制的建立，尤其顯得重要，而在三大都會生活圈發展架構下，特別是跨行政疆界的治理議題上，其可能的方向包括：
1.修正地方制度法或制訂其他專業法律、規章就跨域合作事務進行法制之建構。
2.推動地方公共服務協議，建立、強化跨行政區對話平台與協調機制、形塑地方策略伙伴關係，中央政府提供財政誘因，促進區域合作機制運行，增進區域間各縣市的共同建設與發展。
3.賦予三大區域五都加強區域建設規劃、帶動鄰近地區發展的責任及更大自治權限，塑造城市特殊魅力，吸引多元化人才參與發展，朝區域經濟中心方向前進。
共享區域軟、硬體建設成果
在平衡區域發展資源、建立跨域治理機制後，最重要的即是落實跨域治理的執行，以期在即將成形的五都及北、中、南三大都會生活圈的國家空間發展架構下，真正能夠以區域為核心，達成共享區域軟、硬體建設成果，平衡北、中、南三大都會區域發展的目標，而具體的執行策略，包括：
1.公共議題的跨區域合作動員，以發揮區域整體綜效。
2.公共建設以區域性思惟合建共享，並仍保有地方特色。
3.區域經濟活動、行銷之互補整合，以發揮群聚優勢。
4.區域生產運銷、通路之建立共享，以直轄市帶動全區域發展。
唯有透過這些實質的執行策略，才能將政府的各項施政作為真正以跨域治理的方式去落實，這次我國的地方自治史上最重要的行政區調整，才能真正發揮效用。
以高雄的大眾捷運為例
茲以大眾運輸系統的建置發展為例來看，當年底行政區整併後，南部生活圈勢必形成高雄、台南雙核心，透過密集班次的高速鐵路連結；而整個生活圈內，包含高雄、台南在內各不同層級的主、次要都市，其城際運輸則經由臺鐵捷運化發展來獲得滿足，同時，經建會為因應行政區整併後，區域核心城市與衛星城市間的運輸需求，亦完成了都會區域通勤鐵路系統之研究，其中於南部區域，共規劃有五條通勤廊帶，以擔負城際大眾運輸之責。然而，都市內的大眾運輸呢？交通部似乎不如經建會已意識到國土發展的新貌，仍遽以並不足形成完整服務路網的現有捷運路線財務績效來抵擋整體發展的需求，要求各都市沿用每況愈下的公車系統解決大眾運輸問題，如此政策，與過去數十年來的作法完全無異，何能因應未來以區域為核心的發展？
本文以為，政府應以國家經濟基礎建設的眼光來看待大眾運輸系統，以其可帶來的經濟、社會效益評斷可行性，並以國土計畫達成區域平衡發展目標而非已定型的現存都市財政條件（否則將形成台北無限制擴張的不均衡發展）為準據，參考前面所提平衡區域發展資源的方法，採合理可行激勵機制，鼓勵不同政府間協力提出跨域合作型，包含捷運、輕軌、公車等不同層級的大眾運輸系統整合性計畫，代替個別提案、資源爭奪、零和競爭型的建設計畫，以互利共享方式爭取預算補助，共同建構不同層級都市內適當的運輸服務。而身為區域雙核心的高雄、台南兩市，在享有核心都市較佳資源，有幸建置符合都會規模需求的捷運、輕軌系統同時，必須將這些公共利益分享予鄰近地區，使其居民在經由其他大眾運輸工具抵達核心都市時，能夠以更合理的價格使用（例如大倫敦市週邊地區鐵路與倫敦地鐵、公車整合，長程鐵路定期票已含括使用市內大眾運輸系統權利），讓全區域民眾都能共享各項跨域治理軟、硬體建設成果。而除此交通建設成果外，配合大眾運輸系統，核心都市內沿大眾捷運路線的場站土地開發、商業聚集、產業發展、低碳綠色運輸、高品質生活環境，使其成為真正重要的區域核心、生產與消費中心，鄰近地區內的人口就業不再需要離鄉背井到台北，經濟活動與生產運銷都能在區域核心都市尋找到最佳機會，整個區域才能藉由本次行政區的整併獲得再出發的動能，國土計畫平衡北、中、南都會區域發展的目標，才可能實現，這不僅是為了各區域居民生活平等的實踐，更是國家未來永續發展必須面對的重要挑戰。
（本文刊登於城市發展半年刊第九期）
全站熱搜
留言列表
熊愛捷運-高雄捷運參訪活動 
